2. CARACTERÍSTICAS GENERALES
DEL PARAGUAY
2.1 Geografía
El Paraguay, país mediterráneo que posee una
posición estratégica en el centro de América del
Sur. Limita con tres países, al norte y al este con Brasil, al
norte y al oeste con Bolivia y al sur y al oeste con Argentina. Sus
fronteras suman 3484 kilómetros de
extensión. La frontera del sudeste está formada por el
río Paraná, en el que se encuentra la gran represa de
Itaipú, que comparte con Brasil. No posee montañas y el
pico más elevado alcanza 842 m sobre el nivel del mar.
El territorio tiene una superficie de 406752 Km2 y el río
Paraguay lo divide en dos regionales con características muy
diferentes. La Región Occidental o Chaco presenta una
topografía plana en casi toda su extensión, su superficie
representa más del 60 por ciento del territorio nacional y en
ella se encuentra asentado apenas el 2.5 por ciento de la
población total. La Región Oriental, con una superficie
de 159827 km2, está habitada por cerca del 98 por ciento de la
población. Política y administrativamente el país
está dividido en 17 departamentos.
2.2 Idioma
La población es bilingüe; la Constitución Nacional
del año de 1992, en su artículo 140, establece como
"idiomas oficiales el castellano y el guaraní". "La ley
establecerá las modalidades de utilización de uno y otro.
Las lenguas indígenas, así como las de otras
minorías, forman parte del patrimonio cultural de la
nación". Según el censo del año 2002, el 59 por
ciento de la población utiliza con más frecuencia en el
hogar el idioma guaraní, 35.8 por ciento el castellano y otros
idiomas 5 por ciento, principalmente portugués y alemán.
En el área urbana el castellano es el idioma usualmente hablado
en los hogares, en 54.9 por ciento de los casos; no obstante, una
elevada proporción de éstos también utiliza el
guaraní como idioma frecuente. En cambio, en el área
rural del país la lengua predominante es el guaraní en el
82.5 por ciento de los hogares.
2.3 Dinámica
Demográfica
En el transcurso de los últimos 52 años, hasta el 2002
(fecha del último censo), la población del Paraguay se
incrementó en casi cuatro veces llegando a 5163198 habitantes. A
mediados del siglo pasado ascendía a 1328452 habitantes,
según el censo del año 1950. La población
creció a un ritmo de alrededor de 2.5 por ciento entre los
períodos intercensales de los diferentes censos realizados en
los años 1950, 1962, 1972 y 1982. Alcanzando una tasa
máxima de 3.2 por ciento en el siguiente decenio (1982-1992) y
descendiendo a 2.2 por ciento en el último período
(1992-2002).
La población que residía en áreas rurales en el
año 1950, era de 65.4 por ciento. Perdiendo gradualmente
importancia, de manera que para 2002 (fecha del último censo)
solamente 43.3 por ciento de la población estaba asentada en
zonas rurales. Este proceso de urbanización obedece a una
concentración poblacional, más que a una
planificación territorial, registrada en la capital
(Asunción) y el departamento Central (próximo a
Asunción). En estas dos áreas geográficas residen
alrededor de 1800000 habitantes, un poco más de un tercio (36.3
por ciento) de la población total del país.
La fecundidad de las mujeres paraguayas, medida a través de la
Tasa Global de Fecundidad (TGF) ha ido descendiendo lentamente en los
últimos años. En el quinquenio 1960-1964 era de 6.7 hijos
por mujer (Brizuela de Ramírez, F., 1988), descendiendo a 4.6
(CEPEP, ENDS 90), lo que significa un 31.3 por ciento de descenso en un
período de 30 años. A partir de la década de los
90, el descenso de la fecundidad se acelera. De 4.3 hijos para el
período 1990-1995 (ENDSR 95/96) disminuye a 2.9 en el
período 2001-2004 (ENDSSR 2004), lo que representa una
disminución de 32.6 por ciento en tan solo 14 años.
Los niveles de la Tasa Bruta de Natalidad se mantuvieron altos en los
últimos años, registrándose 42 nacimientos por
cada mil habitantes entre 1950-1955 hasta llegar a
cifras de 30 por mil durante el período 2000-2005. La Tasa Bruta
de Mortalidad descendió de 11 por mil en 1950-1955 a 5.1 por mil
en el período 2000-2005. La esperanza de vida al nacer se estima
en este último período en 70.8 años; 68.6 para los
hombres y 73.1 para las mujeres.
Para el año 2004, la población total de mujeres de 15 a
44 años de edad se estimaba en alrededor de 1200000 y la de
niños y niñas menores de 5 años en aproximadamente
500000, subgrupos que conforman las principales poblaciones de
análisis de la ENDSSR 2004.
2.4 Políticas y
Programas de Población y
Planificación Familiar
Antecedentes
La Salud Materno Infantil se desarrolla con el componente de
Planificación Familiar oficialmente en el Ministerio de Salud
Pública y Bienestar Social desde los años 72. En el
año 1977 se suspende la provisión de métodos
anticonceptivos modernos, reiniciándose nuevamente en 1982 con
la provisión de métodos anticonceptivos modernos como
parte del Programa Nacional de Atención Materno Infantil.
Actualmente el programa de Salud Sexual y Reproductiva es prioritario
en el Ministerio de Salud y uno de sus principales componentes es la
Planificación Familiar.
En el año 1992 se registró un verdadero logro en el campo
de la planificación familiar, que adquirió un rango
constitucional al ser incorporado oficialmente en la
Constitución Nacional. El artículo 61 establece "el
derecho de las personas a decidir libre y responsablemente el
número y la frecuencia de hijos, así como a recibir, en
coordinación con los organismos pertinentes, educación,
orientación científica y servicios adecuados en la
materia", comprometiéndose el Estado a desarrollar "planes
especiales de salud reproductiva y salud materno infantil para la
población de escasos recursos", y en el artículo 55 se
establece oficialmente la protección de la Paternidad y
Maternidad Responsables asegurando que serán fomentadas las
instituciones habilitadas para dichos fines.
Estructuras de
Coordinación en el área de la Salud Sexual
y Reproductiva
El Consejo Nacional de Salud Reproductiva, fue creado por Decreto
N° 3197 del 15 de abril de 1994. Se define el Consejo Nacional de
Salud Reproductiva como el "Organismo formado por Instituciones y
Agencias involucradas con la Salud Reproductiva del país, que
tiene el propósito de favorecer el análisis de la
problemática y la toma de decisiones que faciliten la
dinámica de desarrollo, en un trabajo conjunto y coordinado". El
Consejo está integrado por organismos estatales, entidades
autárquicas, agencias de cooperación internacional y
organizaciones no gubernamentales. Está presidido por el
Ministro de Salud Pública y Bienestar Social. Por
Resolución Ministerial N° 386 del 16 de agosto de 1999 se
conforma un Grupo Conductor, dependiente de dicho Consejo. Se han
creado comisiones de trabajo dependientes del Grupo Conductor que
tratan temas específicos como por ejemplo la Comisión
Nacional de Planificación Familiar y Disponibilidad Asegurada de
Insumos Anticonceptivos (PF-DAIA) que tiene por objetivo desarrollar y
proponer estrategias que favorezcan el acceso de la población a
servicios y suministros con la calidad y continuidad adecuadas. Esta
Comisión, como otras, es de carácter interinstitucional
con participación del Estado, entes autárquicos,
Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), organismos de
cooperación internacional y está presidida por
autoridades del Ministerio de Salud.
El Plan Nacional de Salud Reproductiva 1997-2001 fue elaborado por el
MSP y BS, y aprobado por el Consejo Nacional de Salud Reproductiva. De
esta manera el MSP y BS asume la responsabilidad y cumple con el
mandato de establecer lineamientos de políticas a ser
implementadas por el Sistema de Salud, en coordinación con los
otros sectores involucrados. Sin embargo, este Plan no fue difundido de
manera satisfactoria ni fue utilizado en el nivel operativo como base
para la definición de actividades y proyectos. El Consejo
Nacional de Salud Sexual y Reproductiva ha establecido posteriormente
el Plan Nacional de Salud Sexual y Reproductiva 2003-2008.
Políticas Actuales
Actualmente, el país cuenta con una serie de políticas
relacionadas con la salud sexual y reproductiva fundamentadas en las
conclusiones del Cairo y Beijing, con base en la equidad de
género, social y generacional y en los derechos sexuales y
reproductivos.
El Plan Nacional de Salud Sexual y Reproductiva 2003-2008 (PNSSR
2003-2008) es producto de un proceso participativo, basado en el
trabajo conjunto intra e intersectorial realizado a nivel nacional,
regional y local. Fue elaborado en base a los aportes realizados en
talleres regionales y nacionales que contaron no solo con la
participación de funcionarios del Ministerio de Salud sino
también de otras instituciones y de la sociedad civil. Una vez
definidas las líneas de acción, los resultados
intermedios esperados y el objetivo estratégico del plan de
manera participativa, el Plan se elevó a la consideración
del Consejo Nacional de Salud Sexual y Reproductiva, quien lo
aprobó. El Plan recibió un fuerte apoyo del nivel
político siendo aprobado no solo por Resolución
Ministerial del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social
S.G. N° 223 del 28 de noviembre de 2003, sino también por
Ddecreto del Poder Ejecutivo N° 1702 del 6 de febrero de 2004 por
el cual "se declara de interés nacional y se pone en vigencia el
Plan Nacional de Salud Sexual y Reproductiva para el período
2003-2008 y se dispone su implementación por el Ministerio de
Salud Pública y Bienestar Social".
Las líneas de acción del Plan promoverán en la
población paraguaya la responsabilidad de su comportamiento
sexual y reproductivo, en un marco donde sus habitantes sean tratados
dignamente, sin discriminación de edad, etnicidad, o nivel
socioeconómico y con respeto a los derechos sexuales y
reproductivos de las personas, la equidad social y de género.
El objetivo estratégico del Plan es: "Mejorar la salud sexual y
reproductiva de la población del Paraguay a través de
políticas, programas y proyectos integrados y sostenibles que
aseguren la atención integral al individuo y a la comunidad con
enfoque de derechos, calidad, género y equidad". Los indicadores
definidos para evaluar este objetivo estratégico son: Tasa de
Mortalidad Materna, Tasa Global de Fecundidad, prevalencia de uso de
métodos modernos de planificación familiar, porcentaje de
mujeres maltratadas por violencia asociada al sexo, porcentaje de
Comités de Vigilancia Epidemiológica de la Salud y la
Mortalidad Materna, VESMM, de todos los niveles funcionando de acuerdo
a las normas y en relación a lo programado en el Plan de
Implementación.
El Plan determina también Resultados Intermedios a ser
alcanzados a lo largo de los cinco años de su
implementación. Estos son:
1) Resultado
Intermedio Nº. 1: "Compromiso a nivel
político, económico y social cumplidos". Sus indicadores
son:
a) Monto de fondos
del Presupuesto Anual General de Gastos de la
Nación, gastando bajo el rubro de Salud Reproductiva para la
compra de anticonceptivos.
b) Monto de fondos de las gobernaciones que se ejecuta para los
programas de salud sexual y reproductiva.
c) Monto de fondos de los municipios que se ejecuta para los
programas de salud sexual y reproductiva.
d) Número de personas colaborando en la promoción
de la salud sexual y reproductiva con programas de las ONGs.
2) Resultado
Intermedio Nº. 2: "Formación de los
recursos humanos fortalecida y basada en la vigencia de los derechos
sexuales y reproductivos". Sus indicadores son:
a) En las escuelas de
medicina, enfermería, obstetricia y
carreras afines, el número de horas aulas y prácticas
dedicadas a temas relacionados a la salud sexual y reproductiva con
enfoque de derechos.
b) Porcentaje anual de profesionales en salud capacitados a
través de un programa de educación continua
interinstitucional.
c) Porcentaje de educadores que recibieron capacitación en
educación sexual y reproductiva.
3) Resultado
Intermedio Nº. 3: "Servicios de salud sexual y
reproductiva mejorados en su organización, gestión y
calidad". Sus indicadores son:
a) Porcentaje de
controles prenatales dentro del primer trimestre
del embarazo. b) Porcentaje de embarazadas con análisis de
VDRL conforme a normas.
c) Porcentaje de partos atendidos en los servicios de salud
utilizando partograma.
d) Porcentaje de mujeres tratadas pos evento obstétrico
que aceptan un método moderno de planificación familiar.
e) Porcentaje de establecimientos de salud que cumplen con los
estándares de Cuidados Obstétricos Esenciales
Básicos (COEB).
f) Porcentaje de servicios de salud que utilizan algún
método para el monitoreo de la calidad de atención.
4) Resultado
Intermedio Nº 4: "Población fortalecida
en sus conocimientos, actitudes y prácticas de salud sexual y
reproductiva." Sus indicadores son:
a) Porcentaje de
mujeres de 15 a 24 años de edad que
conocen cuándo sería más probable quedarse
embarazada durante su ciclo menstrual.
b) Porcentaje de adolescentes que conocen las vías de
transmisión del VIH/ SIDA.
c) Porcentaje de mujeres que ha realizado el examen de
Papanicolaou (PAP) en el último año. En el área de
la salud, el MSP y BS ha establecido además, el "Plan Nacional
de Atención Integral a la Niñez", 1997-2001; el "Plan
Nacional de Atención Integral a la Adolescencia", "Las
Políticas Públicas de la Juventud" 1999-2003, la
"Política Nacional de Atención a la Salud Integral de la
Mujer", "Normas de Atención del Embarazo, Parto y Puerperio",
"Normas y Procedimientos de Atención de la Emergencias
Obstétricas", "Normas de Diagnóstico y Tratamiento de las
Infecciones de Transmisión Sexual", además de otras
normas nacionales de salud sexual y reproductiva. La Política
Nacional de Atención a la Salud Integral de la Mujer, que fue
aprobada por Resolución Ministerial Nº 412 del 26 de agosto
de 1999. Este documento de Política Nacional de Atención
a la Salud Integral de la Mujer contempla ejes estratégicos para
la atención de la mujer en todas las etapas de su vida desde la
niñez hasta la pos reproductiva, incluyendo la adolescencia.
En el año 2002 se presenta el Plan Nacional de Salud Integral de
la Adolescencia para el quinquenio 2002-2006, este documento tiene como
propósito ser una guía para la planificación de
actividades con la población adolescente, teniendo en cuenta su
situación de salud y como marco legal el Código de la
Niñez y de la Adolescencia con la aprobación de la Ley
1680 por la Cámara de Senadores el 5 de diciembre de 2000 y
sancionado por la Cámara de Diputados el 28 de diciembre de 2000.
En el ámbito regional, se debe destacar la creación de
una Comisión Intergubernamental para Promover una
Política Integrada de Salud Sexual y Reproductiva en la
Región del MERCOSUR y Estados Asociados y la elaboración
de una política basada en la vigencia de los derechos sexuales y
reproductivos, con perspectiva de género y con enfoque a la
calidad, la equidad y el acceso.
Además el Estado ha establecido el Plan Estratégico de
Desarrollo Social, el Plan Estratégico Económico y Social
2001-2003 y la Política Nacional de Población
(actualmente en estudio). Así mismo se establece el Plan
Nacional de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres 1997-2001, y el
actual, el II Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres
y Hombres 2003-2007, realizado por la Secretaría de la Mujer,
donde la intervención del sector salud tiene un preponderante
protagonismo para el logro de los objetivos previstos y pretende
"garantizar el acceso y atención de la salud preventiva e
integral de las mujeres en todo su ciclo de vida, asegurando servicios
de calidad y un acceso equitativo a ellos". El componente prioritario
en esta política es la salud sexual y reproductiva.
La Vigilancia de la Salud
y la Mortalidad Materna
A partir del año 2000 se pone en funcionamiento la
Comisión Nacional de Vigilancia Epidemiológica de la
Salud y de la Mortalidad Materna, VESMM, como ente
técnico-consultivo de apoyo a la oficina responsable del control
epidemiológico de las causas de enfermedad y muerte materna,
dependiente de la Dirección General de Programas de Salud del
MSP y BS. Esta comisión se ha ampliado recientemente para
abarcar también el componente de salud y mortalidad neonatal.
Esta entidad cuyo funcionamiento ha permitido conocer más sobre
la realidad de la Mortalidad Materna en el país, ha realizado no
solo la vigilancia epidemiológica de estas muertes sino
también ha apoyado la creación de Comités
Regionales. Los Comités Regionales han sido constituidos en las
18 Regiones Sanitarias.
La Mesa Tripartita de
Seguimiento a la CIPD del Cairo
La Mesa Tripartita de Seguimiento a la CIPD del Cairo se define, en su
reglamento interno, como "una instancia de diálogo,
concertación y cooperación intersectorial para el
seguimiento de la aplicación en Paraguay del Programa de
Acción (PA) de la Conferencia Internacional sobre la
Población y el Desarrollo del Cairo, CIPD. Como tal, la integran
representantes institucionales del sector gobierno, sociedad civil y
organismos cooperantes". La Mesa Tripartita de Seguimiento al Programa
de Acción de la Conferencia Internacional sobre la
Población y el Desarrollo (MTS Cairo) fue instituida en abril
del año 2000. La MTS tiene las siguientes funciones: a)
monitorear el cumplimiento del Plan de Acción de la CIPD, en
especial de las metas establecidas en el mismo; b) organizar y llevar a
cabo las acciones que juzgue necesarias para el fin anterior; c)
estimular la coordinación intersectorial e interinstitucional en
los temas de su competencia; d) proponer y coadyuvar al logro de las
decisiones y metas del PA de la CIPD; e) elaborar o propiciar y apoyar
la elaboración de informes y documentos técnicos
relacionados con los temas de la MTS, su publicación y
divulgación; f) apoyar la participación de representantes
nacionales en eventos internacionales sobre los temas de la MTS y la
preparación de los informes y ponencias a ser presentados en los
mismos; g) apoyar y promover el acceso a la información
necesaria para el seguimiento de los compromisos del Cairo; h) otras
que la MTS considere pertinentes para su cometido. Integran esta Mesa
organismos del Gobierno, organismos de la Sociedad Civil, ONGs y
organismos de Cooperación Internacional.
Apoyo Internacional a Plan
Nacional de Salud Sexual y Reproductiva
El Ministerio de Salud, la Sanidad Militar, la Sanidad Policial y otras
entidades llevan a cabo proyectos de salud reproductiva con apoyo del
UNFPA. También USAID está desarrollando proyectos de
Salud Reproductiva, tanto en el sector público (Ministerio de
Salud) como en el privado (ONGs). El Ministerio de Salud recibe
también apoyo de entidades como el Banco Mundial, el Banco
Interamericano de Desarrollo, GTZ y otros, para desarrollar proyectos
que incluyen la atención en Salud Sexual y Reproductiva.
El Consejo Nacional de
Salud y el Proceso de Descentralización
El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social puso en
funcionamiento el Consejo Nacional de Salud, a fines del año
2003 y en conformidad con la ley 1032 del 27 de noviembre de 1996, que
crea el Sistema Nacional de Salud, y que en su Capítulo IV,
artículos 19° al 22° determina el rol y la
conformación del Consejo. En su reunión inicial fue
presentada la política sanitaria del actual gobierno incluyendo
una firme decisión política de implementar la
descentralización sanitaria, incluida en el artículo
12° de la citada ley. Esta descentralización se basa en el
funcionamiento de Consejos Departamentales y Locales de Salud,
también en conformidad con la ley citada. Posteriormente se
conformó el Comité Ejecutivo del Consejo Nacional de
Salud a cuyo cargo queda tomar las acciones necesarias para la
implementación de la nueva política sanitaria. En la
actualidad, los Consejos Departamentales de Salud han elaborado, en
proceso participativo, los Planes Departamentales de Salud Sexual y
Reproductiva, en base a los lineamientos y políticas
establecidas en el plan nacional vigente.
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